Schriftelijke vragen Geborgde zetels waterschappen, recht van amendement

Vragen
Schriftelijke vragen Geborgde zetels waterschappen, recht van amendement

Vragen Antwoorden

Indiendatum: 9 sep. 2022

Provinciale Staten hebben van Gedeputeerde Staten het al eerder aangekondigde voorstel PS2022-494 ontvangen om de reglementen van de waterschappen aan te passen.[1]

Tijdens de oordeelsvormende vergadering op 23 maart over de geborgde zetels heeft onze fractie voorgesteld bij aanpassing van de reglementen ook het aantal geborgde zetels per amendement te verminderen tot het wettelijk minimum.[2]

Gedeputeerde Staten lieten daarop in de mededelingenbrief van 5 april weten dat het aanpassen van het aantal geborgde zetels per initiatiefvoorstel of amendement niet mogelijk zou zijn, omdat het volgens de Waterschapswet vereiste overleg dan niet zou hebben plaatsgevonden.[3]

Er heeft echter al wel een overleg plaatsgevonden naar aanleiding van een toezegging in de statenvergadering van 10 november 2021 :[4]

"Wij stellen u de andere weg voor. Wat we u toezeggen, is dat we het gesprek aangaan met de drie waterschappen die in ons gebied liggen om daar het gesprek over aangegaan en dan als we dat gedaan hebben, komen we daar bij u op terug, maar we zullen op dit moment deze motie ontraden."

De resultaten van dat overleg staan in de statenbrief die 23 maart is besproken. Er staat o.a. in :[5]

"Het Bestuurlijk Overleg Gelderse Waterschappen van 10 december 2021 is gebruikt om een eerste informeel overleg over de motie van Partij van de Dieren te hebben met de twee betrokken dijkgraven. Vervolgens zijn de waterschappen nog schriftelijk in de gelegenheid gesteld om hun opvattingen met ons te delen. Beide waterschapsbesturen hebben een vrijwel gelijkluidende reactie gestuurd."

en verder, terecht :

"Daarbij is het evident dat de Tweede Kamer en Provinciale Staten de kaders rondom de geborgde zetels bepalen. Overigens bestaan tussen de fracties van de Algemene Besturen verschillende denkbeelden over de geborgde zetels. Een reactie die unaniem wordt gedragen door de Algemene Besturen is daarom niet te geven."

In de Waterschapswet staat in artikel 3 vermeld :

“Indien naar het oordeel van gedeputeerde staten gronden aanwezig zijn om ... de vaststelling van een reglement voor een waterschap of een wijziging van een dergelijk reglement te overwegen, treden zij voor de bepaling van hun standpunt in overleg met het dagelijks bestuur van het waterschap of de waterschappen die het betreft ...”.[6]

De vraag is of dat artikel van toepassing is als het initiatief om de reglementen aan te passen bij Provinciale Staten ligt, en als het om een politieke kwestie als het aantal geborgde zetels gaat. Volgens het oordeel van Gedeputeerde Staten zijn immers geen gronden aanwezig om de reglementen op het punt van de geborgde zetels te wijzigen. En volgens artikel 143b van de provinciewet hebben Provinciale Staten het recht van amendement.[7]

Het is niet altijd duidelijk wat de grenzen zijn aan van wat met een amendement gewijzigd kan worden. Het is een vraag die vaker terugkomt, bijvoorbeeld bij de behandeling van de provinciale ruimtelijke verordening.

In de publicatie “Het amendement: een bedreiging voor de kwaliteit der wet?” uit de reeks “Recht en Overheid” over amendementen bij wetsvoorstellen staat onder andere :[8]

"De kans dat een amendement ontoelaatbaar is omdat een verband met het wetsvoorstel ontbreekt, is zeker klein sinds Kamervoorzitter Vondeling er geen inhoudelijk criterium voor aanlegde. Pippel meende in zijn handboek nog dat er een materieel verband moet zijn (het formele verband met bijvoorbeeld de considerans deed er niet toe), Vondeling legde een kennelijk procedureel criterium aan: was er bij de voorbereiding al over het betreffende punt gesproken of was sprake van ‘een zeer ingrijpend en op het laatste moment ingediend amendement’. Alleen in het laatste geval kon het amendement mogelijk ontoelaatbaar zijn."

en ook

"In dat licht is het moeilijk om te bepalen wanneer een wetsvoorstel[9] ontoelaatbaar is omdat het destructief is dan wel een onderwerp bevat dat niets met het onderwerp van het wetsvoorstel uitstaande heeft. In de onderzochte periode is het niet voorgekomen dat de Tweede Kamer een dergelijk oordeel uitsprak- dat is al zo sinds 1994. Strikt genomen, hoeft het ook niet: als de coalitie of een andere meerderheid tegenstemt, is het amendement van de baan."

Op rechtspraak.nl zijn geen relevante uitspraken te vinden (die bijvoorbeeld verwijzen naar artikel 143b van de Provinciewet, of artikel 147b van de Gemeentewet) over niet toegestane amendementen, of de gevolgen ervan als zo’n amendement wordt aangenomen. In uitspraak ECLI:NL:RVS:2017:499 komt het even aan de orde, maar wordt de vraag niet beantwoord :[10]

"Nu de raadsbeslissing geen besluit is, komt de Afdeling niet toe aan de beantwoording van de vraag of een voorstel dat door een burgerinitiatief op de agenda is geplaatst in afwijking van artikel 147b, eerste lid, van de Gemeentewet niet mag worden geamendeerd."

In een notitie over de uniforme openbare voorbereidingsprocedure wordt aangegeven dat (als de gemeenteraad of provinciale staten zelf een keuze mag maken) inspraak een doelmatig alternatief kan zijn :[11]

"Het blijft overigens ter volledige beoordeling van provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad ten aanzien van welke beleidsvoornemens inspraak wordt verleend. Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als inspraak geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij staten- of raadsvergaderingen, blijft de mogelijkheid bestaan dat in de inspraakverordening voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van inspraak wordt geregeld."

Op woensdag 15 juni hebben Provinciale Staten van Zuid-Holland het aantal geborgde zetels al teruggebracht tot het wettelijk minimum van 7.[12]

Op 31 mei is in de Tweede Kamer het wetsvoorstel aangenomen om het aantal geborgde zetels in de besturen van Waterschappen te verminderen. Het voorstel is nu in behandeling bij de Eerste Kamer.[13]

Na amendering is het voorstel om de geborgde zetels in de categorie bedrijven te schrappen, en om vast te leggen dat er voor de categorieën natuur en onbebouwd ieder twee zetels zijn. De provincies zullen als de wet van kracht wordt hun reglementen nog moeten aanpassen.

Waarom zou in dit geval artikel 3 van de Waterschapswet belangrijker zijn dan artikel 143b van de Provinciewet ?
Waarom zou het overleg dat GS met de waterschappen hebben gehad n.a.v. de toezegging in 2021, en de schriftelijke reactie, niet voldoende om aan artikel 3 van de Waterschapswet te voldoen ?
Moeten we in artikel 3 van de Waterschapswet niet lezen dat overleg van gedeputeerde staten met een waterschap is vereist indien het initiatief om een reglement te wijzigen van gedeputeerde staten uitgaat ?
Het is bij de waterschappen zeker bekend dat er een politieke discussie over het verminderen van het aantal geborgde zetels gaande is. Waarom zou de mogelijkheid voor de waterschappen om in te spreken in een oordeelsvormende vergadering van Provinciale Staten niet voldoende kunnen zijn ?
Wat zou er mis kunnen gaan als een amendement om het aantal geborgde zetels te verminderen toch wordt aangenomen ?
Zijn er publicaties, voor statenleden of raadsleden, waarin wordt behandeld wat de grenzen zijn van wat er met een amendement gewijzigd kan worden ?
Als het wetsvoorstel om de geborgde zetels te verminderen wordt aangenomen, wat moeten de provincies dan nog doen ? Zult u ons dan een voorstel voorleggen om het aantal geborgde zetels in de reglementen aan te passen, en tot wanneer zou dat kunnen om nog op tijd te zijn voor de verkiezingen in 2023 ?

Luuk van der Veer
Lid Provinciale Staten van Gelderland
Partij voor de Dieren.

[1] https://gelderland.parlaeus.nl/user/voorstel/action=view/id=26485
https://gelderland.parlaeus.nl/user/voorstel/action=showannex/gdb=15875/PK_-_Ontwerpbesluit_5_Intrekking_Verordening_PRO-raad_Gelderland_2010__PS2022-494_.pdf

[2] https://gelderland.parlaeus.nl/user/voorstel/env=help/action=showannex/gdb=3516/Verslag_Oordeelsvorming_geborgde_zetels_waterschappen_Rivierenland_en_Rijn_en_IJssel_23_maart_2022__PS2022-117_.pdf

[3] https://gelderland.parlaeus.nl/user/search/action=showgb/item=3692/Bijlage_mededelingenbrief_5_april_2022__PS2022-237_.pdf

[4] https://gelderland.parlaeus.nl/user/postin/env=help/action=showannex/gdb=10845/.pdf

[5] https://gelderland.parlaeus.nl/user/voorstel/action=view/id=3982

[6] https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005108&titeldeel=I&hoofdstuk=II&artikel=3&z=2022-05-01&g=2022-05-01

[7] https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005645&titeldeel=III&hoofdstuk=IX&artikel=143b&z=2021-01-01&g=2021-01-01

[8] https://rechtenoverheid.nl/files/2016-11/Veerman_Het amendement een bedreiging voor de kwaliteit der wet.pdf

[9] Hier wordt waarschijnlijk amendement bedoeld in plaats van wetsvoorstel ?

[10] http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2017:499

[11] https://pgawb.nl/pg-awb-digitaal/hoofdstuk-3/3-4-uniforme-openbare-voorbereidingsprocedure/

[12] https://www.zuid-holland.nl/politiek-bestuur/provinciale-staten/nieuws/nieuws/2022/juni/provinciale-staten-stellen-jaarstukken-vast/

[13] https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/35608_initiatiefvoorstel_bromet_en

Indiendatum: 9 sep. 2022
Antwoorddatum: 20 sep. 2022

Vraag 1:
Waarom zou in dit geval artikel 3 van de Waterschapswet belangrijker zijn dan artikel 143b van de Provinciewet ?

Antwoord:
Het is niet het geval dat artikel 3 van de Waterschapswet belangrijker is dan artikel 143b van de
Provinciewet. Wel is het geval dat artikel 6 van de Waterschapswet bepaalt dat het vaststellen van
een reglement van een waterschap, waarvan het gebied in twee of meer provincies is gelegen,
geschiedt bij gemeenschappelijk besluit van provinciale staten van de desbetreffende provincies.
Hetzelfde geldt voor het wijzigen van dat reglement, tenzij deze colleges bij reglement het
vaststellen van wijzigingen die naar hun oordeel van beperkte strekking zijn opdragen aan één van hen. De artikelen 3 en 4 zijn van overeenkomstige toepassing. Aan deze artikelen wordt toepassing gegeven door een commissie uit het midden van de desbetreffende colleges, tenzij deze colleges besluiten deze toepassing aan één van hen op te dragen. Dit betekent dat een besluit van provinciale staten tot wijziging van een reglement in ieder geval voorafgegaan dient te worden door een formeel overleg met het dagelijks bestuur van het waterschap die het betreft. Daarnaast dient zo’n wijzigingsbesluit voorbereid te worden met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (oftewel een ontwerpbesluit dat ter inzage wordt gelegd en waarop zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht). Aan deze vereisten voldoet het voorliggende besluit tot wijzing van Provinciale Staten niet. Dat brengt bestuurlijke en juridische risico’s met zich mee wanneer het inhoudelijke wijzigingen betreft, zoals een voorgestelde wijziging inzake de geborgde zetels. Daarom hebben wij eerder geadviseerd een motie in te dienen op basis waarvan wij kunnen zorgdragen voor de wettelijk voorgeschreven voorbereidingsprocedure.

Vraag 2:
Waarom zou het overleg dat GS met de waterschappen hebben gehad n.a.v. de toezegging in 2021, en de schriftelijke reactie, niet voldoende om aan artikel 3 van de Waterschapswet te voldoen ?

Antwoord:
Zoals hiervoor bij vraag 1 uiteengezet wordt een wijziging van een reglement van een waterschap vastgesteld bij gemeenschappelijk besluit van provinciale staten van de betrokken provincies. Dat kan weliswaar zijn opgedragen aan één van hen, zoals in betrokken gevallen aan Provinciale Staten van Gelderland op grond van desbetreffende reglementen, maar dat neemt niet weg dat nadere en zorgvuldige afstemming met de andere provincies nog steeds dient plaats te vinden. Zoals bekend hebben de provincies Utrecht en Noord-Brabant ons (schriftelijk) laten weten te kunnen instemmen met het verzoek uit Zuid-Holland tot aanpassing van de geborgde zetels. Maar wij merken in dit verband op dat betreffende provincies daarbij expliciet hebben verzocht om de voorbereiding van de reglementswijziging uit te voeren zoals wettelijk voorgeschreven in artikel 6 van de Waterschapswet. Tevens wensen zij gedurende die procedure geïnformeerd en geconsulteerd te worden.

Het informele overleg dat met de waterschappen heeft plaatsgevonden voldoet niet aan alle vereisten van artikel 6 van de Waterschapswet (zie hiervoor het antwoord bij vraag 1).

Vraag 3:
Moeten we in artikel 3 van de Waterschapswet niet lezen dat overleg van gedeputeerde staten met een waterschap is vereist indien het initiatief om een reglement te wijzigen van gedeputeerde staten uitgaat ?

Antwoord:
Nee, want artikel 6 van de Waterschapswet verklaart de artikelen 3 en 4 van overeenkomstige toepassing op het vaststellen van een wijziging van een reglement door provinciale staten. Dit betekent dat ook bij een wijziging van een reglement door provinciale staten het overleg van gedeputeerde staten met het waterschap is vereist, evenals de voorbereiding van het besluit met een ontwerpbesluit dat ter inzage wordt gelegd en waarop zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht.

Vraag 4:
Het is bij de waterschappen zeker bekend dat er een politieke discussie over het verminderen van het aantal geborgde zetels gaande is. Waarom zou de mogelijkheid voor de waterschappen om in te spreken in een oordeelsvormende vergadering van Provinciale Staten niet voldoende kunnen zijn ?

Antwoord:
Zie het antwoord onder vraag 1 en 2, daarmee wordt niet voldaan aan alle vereisten van artikel 6 van de Waterschapswet.

Vraag 5:
Wat zou er mis kunnen gaan als een amendement om het aantal geborgde zetels te verminderen toch wordt aangenomen ?

Antwoord:
Dit zal op de eerste plaats geen goed doen voor de bestuurlijke relaties en verhoudingen met de betrokken waterschappen en provincies. Daarnaast kleeft er een juridisch gebrek aan het besluit tot wijziging van het reglement, doordat niet de juiste wettelijk voorschreven voorbereidingsprocedure is gevolgd. Dit zou voor partijen aanleiding kunnen zijn om niet overeenkomstig te handelen. Tot slot geldt inderdaad dat op dit moment een wetsvoorstel in behandeling is bij de Eerste Kamer. Mede daarom hebben wij geadviseerd, en de waterschappen ons verzocht, om deze uitkomst af te wachten alvorens tussentijdse besluiten te nemen die daar niet mee in lijn zijn (zie hierover verder het antwoord op vraag 7).

Vraag 6:
Zijn er publicaties, voor statenleden of raadsleden, waarin wordt behandeld wat de grenzen zijn van wat er met een amendement gewijzigd kan worden ?

Antwoord:
Wij zijn niet bekend met dergelijke publicaties.

Vraag 7:
Als het wetsvoorstel om de geborgde zetels te verminderen wordt aangenomen, wat moeten de provincies dan nog doen ? Zult u ons dan een voorstel voorleggen om het aantal geborgde zetels in de reglementen aan te passen, en tot wanneer zou dat kunnen om nog op tijd te zijn voor de verkiezingen in 2023 ?

Antwoord:
Als het laatst voorliggende wetsvoorstel wordt aangenomen, is het voor de provincies niet noodzakelijk om voor een bepaalde datum iets te doen. Dat wetsvoorstel gaat namelijk uit van een vaste verdeling van geborgde zetels bepaald in de Waterschapswet: geen geborgde zetels (meer) voor de categorie bedrijven, twee voor de categorie natuurterreinen en twee voor de categorie ongebouwd. Omdat is voorzien dat de provincies, gelet op de voorgeschreven procedures en de aankomende verkiezingen in 2023, niet in staat zijn om de reglementen voor 1 januari 2023 aan te passen aan de nieuwe wetswijziging, voorziet het wetsvoorstel in overgangsrecht. Het vaststellen van de omvang van het algemeen bestuur blijft namelijk wel een bevoegdheid van de provincies en daarom regelt genoemd overgangsrecht dat de omvang van het algemeen bestuur vooralsnog gelijk blijft. Dat biedt de gelegenheid om de benodigde aanpassingen aan de reglementen, zoals eventueel die omvang van het algemeen bestuur, met alle betrokken partijen nader af te stemmen en voor te bereiden conform de daarvoor bepaalde voorbereidingsprocedures.