Schrif­te­lijke vragen over open­baarheid van persoon­lijke beleids­op­vat­tingen en stukken voor intern beraad


Indiendatum: 19 jan. 2021

Op 15 januari maakte de minister-president bekend dat, naar aanleiding van de toeslagenaffaire, in het vervolg ook persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor intern beraad openbaar zullen worden gemaakt[1]:

De afgelopen jaren is volgens de POK een praktijk ontstaan waarin de grond persoonlijke beleidsopvattingen uit de Wet openbaarheid van bestuur (verder: Wob), die een rol speelt bij de invulling van het belang van de staat, is opgerekt om te lakken in informatie aan het parlement. Op zichzelf is het niet, of zo nodig vertrouwelijk, verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor intern beraad onder artikel 68 van de Grondwet een geaccepteerde praktijk. Het stelsel van de ministeriële verantwoordelijkheid houdt immers in dat de minister verantwoordelijk is voor het handelen van de ambtenaren die hij of zij in dienst heeft en alleen de minister in het openbaar en politiek verantwoording aflegt over de door hem of haar gemaakte keuzes. Het kabinet wil niettemin meer openheid bieden over de afwegingen die ten grondslag liggen aan het beleid. Daarom wil het kabinet transparanter zijn bij het openbaar maken van stukken die zijn opgesteld voor intern beraad. Het kabinet wil de grond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ niet langer hanteren als invulling van de weigeringsgrond ‘belang van de staat’ uit artikel 68 Grondwet. De andere gronden die vallen onder het belang van de staat zullen, indien aan de orde, gehanteerd blijven.”

De provincie gebruikt de grond “persoonlijke beleidsopvattingen” ook vaak om informatie niet te verstrekken. Recent bijvoorbeeld nog bij het Wob-verzoek over de aansluitroutes van vliegveld Lelystad en het luchthavenbesluit (LHB) Teuge:

“De documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad worden niet verstrekt, omdat dit opvattingen, voorstellen, aanbevelingen, argumenten of conclusies van een of meer personen zijn over een bestuurlijke aangelegenheid. De desbetreffende documenten hebben betrekking op voorstellen en meningen over de voorgenomen aansluitroutes, de herindeling van de Nederlandse luchtruim en diverse bijeenkomsten, zoals de werksessie luchtvaart en de voorlichtingsbijeenkomst op Lelystad.

Specifiek gaat het hier om e-mails, afstemmingsverslagen en conclusies van interne besprekingen. In e-mails geven ambtenaren vaak hun visie over een beleidsonderwerp en/of zoeken zij onderling afstemming. Daar waar er feitelijkheden worden genoemd zijn deze onlosmakelijk verweven met de opvattingen of anderszins al openbaar. Wij vinden het belangrijk dat ambtenaren vrij van gedachten kunnen wisselen over bestuurlijke aangelegenheden, daarom besluiten wij om de persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar te maken. Op de inventarislijst zijn de betreffende documenten aangeduid met code 11. Dit geldt eveneens voor de passages die onleesbaar zijn gemaakt.

Met “code 11” wordt waarschijnlijk artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur bedoeld, dat over persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor intern beraad gaat.

  1. Wat betekent de Kamerbrief van de minister-president voor het beleid van de provincie ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen?

  2. Vindt u ook dat informatie zoveel mogelijk openbaar en toegankelijk moet zijn?

  3. In antwoord op onze vragen in 2013 schreef u:

    Wij hebben de afdelingen gevraagd een inventarisatie te maken van alle uitgevoerde onderzoeken in 2012. De samengevoegde inventarisatie ligt ter inzage bij de griffie. U kunt een afspraak maken met de griffie om de inventarisatie in te zien. De juridische adviezen zijn uitgesloten: deze bevatten persoonlijke beleidsopvattingen van de advocaat en worden in principe niet openbaar gemaakt.

    Gaat dat laatste, dat juridische adviezen in principe niet openbaar worden gemaakt, nu veranderen?

  4. U heeft in 2013 een lijst van de in 2012 uitgevoerde onderzoeken opgesteld. Kunt u weer eens zo’n lijst opstellen van externe onderzoeken, rapporten, adviezen, etc. (van 2020) en welke daarvan openbaar toegankelijk zijn gemaakt?

  5. Artikel 11 lid 3 van de Wet openbaarheid van bestuur luidt:

    Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.

    Hoe gaat u hiermee om ? Gaat u zo’n voornemen in het vervolg altijd aan leden van adviescommissies kenbaar maken, zodat er zo min mogelijk beletselen zijn om informatie openbaar te maken ?

  6. In antwoord op onze vragen in 2017 over een geheim juridisch advies schreef u:

    Het belang waarvoor in dit geval geheimhouding is opgelegd is het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke of rechtspersonen dan wel van derden (artikel 10, tweede lid onder g van de Wet openbaarheid van bestuur). Meer concreet gaat het hier om het goed kunnen functioneren van het openbaar bestuur waarbij een noodzaak bestaat van vertrouwelijkheid van het beraad binnen bestuurscolleges en adviesinstanties waaronder ook de huisadvocaat moet worden gerekend.”

    Betekent de uitspraak van de minister-president dat zo’n advies in het vervolg wel openbaar kan (en zal) worden gemaakt?
  7. Verder schreef u in 2017:

    Openbaarmaking van informatie waarop auteursrechtelijke bescherming rust kan onder omstandigheden met een beroep op artikel 10, tweede lid onder g van de Wet openbaarheid van bestuur worden geweigerd. De provincie maakt bij het inwinnen van adviezen in de regel geen afspraken over het auteursrecht op die adviezen en dat is ook niet nodig. Vanwege de vertrouwelijkheid van het beraad tussen de bestuurscolleges en de adviesinstanties, waarvoor de adviezen zijn bedoeld, is er voor de adviseurs immers geen noodzaak een beroep te doen op het auteursrecht op die adviezen.

    Gaat u in het vervolg wel afspraken maken over het auteursrecht, om te voorkomen dat het een beletsel kan vormen bij het openbaar maken van rapporten, adviezen en onderzoeken?
  8. Kunnen de juridische adviezen over het plussenbeleid en windenergie die in de vragen van 2017 genoemd worden inmiddels openbaar gemaakt worden, zodat ik geen risico meer loop op vervolging als ik in een vergadering per ongeluk iets uit die adviezen zou noemen en openbaar zou maken?
  9. Wat betekent de brief van de minister-president voor een Wob-verzoek zoals dat over het luchthavenbesluit Teuge, waarin gebruikt werd gemaakt van artikel 11?
  10. RTL maakte bekend dat ministeries op grote schaal de regels overtreden bij het vrijgeven van documenten. Hoe doet de provincie het, bijvoorbeeld wat betreft de beantwoordingstermijn?

Luuk van der Veer
Lid Provinciale Staten van Gelderland
Partij voor de Dieren

Indiendatum: 19 jan. 2021
Antwoorddatum: 16 feb. 2021

Vraag 1:
Wat betekent de Kamerbrief van de minister-president voor het beleid van de provincie ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen?

Antwoord:
De Kamerbrief van de Minister-President ziet op de situatie dat de Regering in een aantal gevallen kennelijk heeft geweigerd informatie aan de Kamer te verstrekken op de grond dat het verstrekken van deze informatie in strijd zou zijn met het belang van de Staat als bedoeld in artikel 68 van de Grondwet. Bij het invullen van deze weigeringsgrond werd in een aantal situaties gebruik gemaakt van het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’, zo begrijpen wij de Kamerbrief. Wij merken hierbij op dat wij in dit soort gevallen de volgende werkwijze volgen. Op grond van artikel 167, derde lid van de Provinciewet geven wij Provinciale Staten mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. Van de mogelijkheid om Provinciale Staten inlichtingen te weigeren wegens strijd met het openbaar belang is door ons college geen gebruik gemaakt. Wij geven Provinciale Staten de informatie die ons college gevraagd wordt, al dan niet, zo daar aanleiding toe bestaat, onder het opleggen van geheimhouding op grond van artikel 25, tweede lid Provinciewet juncto artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur. Wij wijzen er voorts nog op dat het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ afkomstig is uit artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur. Deze wet ziet op informatieverstrekking aan eenieder en betreft dus een ander soort informatieverstrekking dan de verstrekking van informatie aan Provinciale Staten. Voor wat betreft de uitleg van het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ zullen we ons bij de besluitvorming over WOB-verzoeken baseren op de bepalingen van de Wet openbaarheid van bestuur en op de Wet open overheid, als het desbetreffende wetsvoorstel daartoe kracht van wet heeft verkregen.

Vraag 2:
Vindt u ook dat informatie zoveel mogelijk openbaar en toegankelijk moet zijn?

Antwoord:
Ja.

Vraag 3.
In antwoord (4) op onze vragen in 2013 schreef u: “Wij hebben de afdelingen gevraagd een inventarisatie te maken van alle uitgevoerde onderzoeken in 2012. De samengevoegde inventarisatie ligt ter inzage bij de griffie. U kunt een afspraak maken met de griffie om de inventarisatie in te zien. De juridische adviezen zijn uitgesloten: deze bevatten persoonlijke beleidsopvattingen van de advocaat en worden in principe niet openbaar gemaakt.” Gaat dat laatste, dat juridische adviezen in principe niet openbaar worden gemaakt, nu veranderen ?

Antwoord:
Wij hebben uw vraag zo begrepen dat u vraagt of de lijn van het niet verstrekken van juridische adviezen door ons na de hiervoor bedoelde brief van de Minister-President gehandhaafd zal worden. Wij begrepen uit de Kabinetsreactie op het rapport van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) van 15 januari 2021 dat de regering voornemens is met ingang van 1 juli a.s. juridische beleidsadviezen ter onderbouwing van voorstellen die aan het parlement zullen worden voorgelegd voortaan openbaar te gaan maken. Juridische adviezen die betrekking hebben op concrete juridische procedures zullen daarentegen niet openbaar worden gemaakt omdat de overheid daarmee in een nadelige positie wordt gebracht ten opzichte van private partijen die hun juridische adviezen in dergelijke procedures niet openbaar hoeven te maken. Vanuit de een-overheid-gedachte zijn wij voornemens deze lijn te gaan volgen. Daarbij merken wij wel op dat nog moet blijken hoe deze lijn (in de praktijk) vorm zal worden gegeven.

Vraag 4:
U heeft in 2013 een lijst van de in 2012 uitgevoerde onderzoeken opgesteld. Kunt u weer eens zo’n lijst opstellen van externe onderzoeken, rapporten, adviezen, etc. (van 2020) en welke daarvan openbaar toegankelijk zijn gemaakt?

Antwoord:
Wij beschikken niet over het door u gevraagde overzicht. Wij wijzen er in dit verband op dat wij op dit ogenblik al grote hoeveelheden informatie ontsluiten via onze website en projectsites die daar onder vallen. Informatie die naar Provinciale Staten gaat is openbaar toegankelijk via het Stateninformatiesysteem. De informatie die op basis van een WOB-verzoek openbaar wordt gemaakt is openbaar toegankelijk via de provinciale website. In het kader van onze voorbereiding op de Wet Open Overheid zullen wij ons in de komende periode beraden welke aanvullende maatregelen op dit punt nodig zijn.

Vraag 5:
Artikel 11 lid 3 van de Wet openbaarheid van bestuur luidt : “ Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.” Hoe gaat u hiermee om? Gaat u zo’n voornemen in het vervolg altijd aan leden van adviescommissies kenbaar maken, zodat er zo min mogelijk beletselen zijn om informatie openbaar te maken?

Antwoord:
Indien sprake is van ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissies als bedoeld in artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur dan zullen wij het voornemen tot het openbaarmaken van persoonlijke beleidsopvattingen, die in de adviezen van deze commissies voorkomen, met hen bespreken.

Vraag 6:
In antwoord (5) op onze vragen in 2017 over een geheim juridisch advies schreef u: “Het belang waarvoor in dit geval geheimhouding is opgelegd is het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke of rechtspersonen dan wel van derden (artikel 10, tweede lid onder g van de Wet openbaarheid van bestuur). Meer concreet gaat het hier om het goed kunnen functioneren van het openbaar bestuur waarbij een noodzaak bestaat van vertrouwelijkheid van het beraad binnen bestuurscolleges en adviesinstanties waaronder ook de huisadvocaat moet worden gerekend.” Betekent de uitspraak van de minister-president dat zo’n advies in het vervolg wel openbaar kan (en zal) worden gemaakt?

Antwoord:
zie ons antwoord op vraag 3.

Vraag 7.
Verder schreef u in 2017: “Openbaarmaking van informatie waarop auteursrechtelijke bescherming rust kan onder omstandigheden met een beroep op artikel 10, tweede lid onder g van de Wet openbaarheid van bestuur worden geweigerd. De provincie maakt bij het inwinnen van adviezen in de regel geen afspraken over het auteursrecht op die adviezen en dat is ook niet nodig. Vanwege de vertrouwelijkheid van het beraad tussen de bestuurscolleges en de adviesinstanties, waarvoor de adviezen zijn bedoeld, is er voor de adviseurs immers geen noodzaak een beroep te doen op het auteursrecht op die adviezen.” Gaat u in het vervolg wel afspraken maken over het auteursrecht, om te voorkomen dat het een beletsel kan vormen bij het openbaar maken van rapporten, adviezen en onderzoeken?

Antwoord:
Wij onderzoeken of het nodig is afspraken te maken over het auteursrecht op te openbaren rapporten, adviezen en onderzoeken. Een en ander zal afhangen van de aard van het desbetreffende rapport, advies of onderzoek en kan dus per geval verschillen. Bij juridische adviezen heeft de kwestie dat het auteursrecht daarop zich tegen openbaarmaking van die adviezen zou verzetten, zich in de praktijk nog niet voorgedaan.

Vraag 8.
Kunnen de juridische adviezen over het plussenbeleid en windenergie die in de vragen van 2017 genoemd worden inmiddels openbaar gemaakt worden, zodat ik geen risico meer loop op vervolging als ik in een vergadering per ongeluk iets uit die adviezen zou noemen en openbaar zou maken?

Antwoord:
Ja. Wij hebben besloten deze adviezen openbaar te maken. Vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen vindt openbaarmaking wel in geanonimiseerde vorm plaats. De opgelegde geheimhouding, die met betrekking tot deze adviezen is opgelegd, hebben we opgeheven.

Vraag 9.
Wat betekent de brief van de minister-president voor een Wob-verzoek zoals dat over het luchthavenbesluit Teuge, waarin gebruikt werd gemaakt van artikel 11?

Antwoord:
Zie het antwoord op vraag 1.

Vraag 10.
RTL maakte bekend dat ministeries op grote schaal de regels overtreden bij het vrij geven van documenten. Hoe doet de provincie het, bijvoorbeeld wat betreft de beantwoordingstermijn?

Antwoord:
Ons streven is er zeker op gericht verzoeken om openbaarmaking van documenten binnen de wettelijke termijnen af te handelen. Maar dat lukt ons op dit moment alleen bij de kleinere verzoeken. In 2020 hebben wij 35% van alle verzoeken binnen de termijn afgehandeld. Voor 65% van de verzoeken hadden we meer tijd nodig. De huidige afhandeltermijnen zijn in de Wet openbaarheid van bestuur vastgelegd in een tijd waarin het openbaar maken van alle beschikbare informatie over een onderwerp iets heel anders betekende dan nu. De hoeveelheid informatie vastgelegd in documenten en het aantal informatiedragers (Whatsapp etc.) is inmiddels geëxplodeerd. Ook de informatiehuishouding die het mogelijk maakt om overheidsinformatie duurzaam toegankelijk, vindbaar, juist, volledig en betrouwbaar te bewaren staat steeds sterker onder druk. Ook moeten derden, die in de documenten worden genoemd, worden gehoord voordat wij een besluit kunnen nemen op het verzoek tot openbaarmaking van die documenten. Dat maakt de afhandeling van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur tijdrovend. Daar zijn inmiddels ook de privacy-eisen en het zorgvuldig anonimiseren aan toegevoegd. Ook vraagt de rechtspraak op dit moment een uitgebreidere motivering als we besluiten om documenten of passages in documenten op grond van de criteria van de Wet openbaarheid van bestuur niet openbaar te maken.

Omdat het bij de grotere verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur lastig is om de wettelijke termijnen te halen, nemen we in de regel snel contact op met verzoekers. Dit doen we om hen alvast hierover te informeren en met hen te overleggen hoe we de belangrijkste informatie waarom zij verzoeken toch zo snel mogelijk ter beschikking kunnen stellen. Dat kan leiden tot afspraken met verzoekers om documenten in tranches beschikbaar te stellen.

Ter versnelling van de afhandeling van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur hebben wij deze werkzaamheden inmiddels ook anders georganiseerd. Om de snelheid te verhogen en te combineren met behoud van zorgvuldigheid is het proces gecentraliseerd en hebben wij regisseurs voor dit soort verzoeken aangesteld. Daarnaast zetten we meer capaciteit in en gebruiken we inmiddels geavanceerde software voor de afhandeling van deze verzoeken. Wij hebben de indruk dat, als gevolg van deze maatregelen, de indieners over het algemeen tevreden zijn over de afhandeling van hun verzoeken. Ook bij andere overheden staat onze afhandeling van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur goed bekend en is er geregeld interesse in onze manier van organiseren.

Verder wijzen we op het feit dat het aantal juridische procedures over de afhandelingstermijnen van dit soort verzoeken bij ons college gering is. In 2019 en 2020 zijn er bij ons drie bezwaarschriften ingediend die op deze termijnen betrekking hebben. Een van die bezwaarschriften is door de bezwaarschriftencommissie inhoudelijk behandeld, een bezwaarschrift was niet-ontvankelijk en een bezwaarschrift is door de bezwaarde ingetrokken.

Gedeputeerde Staten van Gelderland
John Berends - Commissaris van de Koning
Pieter Hilhorst - secretaris